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Sommario: 1. La formazione normativa del patto fiscale nella società. – 1.1. Potere tributario e sovranità. – 1.2. Le trasformazioni della sovranità fiscale nel corso della storia. – 1.3. La potestà normativa nella moderna dimensione multilivello degli ordinamenti giuridici moderni. – 1.4. Il principio della riserva di legge nelle carte costituzionali moderne. – 1.5. Limitazione del potere tributario e consenso popolare nelle costituzioni contemporanee. – 1.6. La rappresentanza popolare come strumento di garanzia rispetto all’esercizio del potere tributario. – 1.7. La preferenza per il Parlamento nella definizione del patto fiscale come “garanzia di procedura”. – 2. La riserva di legge in Italia. – 2.1. L’art. 30 dello Statuto Albertino. – 2.2. L’art. 23 della Costituzione Italiana. – 2.3. La riserva di legge in senso relativo. – 2.4. La categoria delle “prestazioni patrimoniali imposte”. – 3. I rapporti tra riserva di legge e autonomia normativa degli enti territoriali minori. – 3.1. L’autonomia tributaria degli enti locali come fattore delimitativo della riserva di legge. – 3.2. Il riconoscimento dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali minori come “garanzia di sistema” nella riforma del titolo V della Costituzione. – 3.3. L’autonomia tributaria degli enti territoriali minori si realizza attraverso l’esercizio del potere normativo. – 3.4. L’esercizio del potere normativo in materia di tributi locali tra principio di competenza e riserva di legge.
Abstract: Nelle moderne costituzioni democratiche è pressoché generalizzato il ricorso a disposizioni che prevedono espressamente la riserva di legge in materia tributaria, la quale, nel suo percorso originario di formazione storica, ha assunto la funzione essenziale di tutela e garanzia di una parte dello Stato, priva della capacità di determinare il tributo, rispetto agli arbitrii del potere sovrano. La funzione attuale della riserva di legge è ben diversa rispetto a quella originaria e si ricollega ad una logica di distribuzione delle competenze normative tra organi dello Stato, con una preferenza per il Parlamento (quale luogo istituzionale nel quale si esprime il confronto tra le varie componenti democraticamente elette della comunità nazionale) rispetto all’Esecutivo (espressione della sola componente maggioritaria). La riserva di legge assume, così, la funzione di una “garanzia di procedura”, in quanto destinata ad indicare la procedura più garantista rispetto all’interesse pubblico generale. Nell’ordinamento costituzionale italiano, la scelta di una riserva di legge “relativa” va intesa come una soluzione di mediazione rispetto alle contrapposte esigenze di affidare solo al Parlamento la competenza a regolare la * Professore Ordinario di Diritto Tributario presso Sapienza Università di Roma. 12 Pietro Boria materia tributaria (come sarebbe avvenuto con la riserva di legge “assoluta”) ovvero di escludere del tutto l’intervento della legge (rimettendo l’esercizio del potere tributario direttamente all’Esecutivo). In tale prospettiva, la riserva “relativa” costituisce una forma di bilanciamento dei poteri dello Stato al fine di assicurare il migliore perseguimento dell’interesse pubblico della comunità nazionale. La portata della riserva di legge è individuata anche in ragione della rilevanza che assume l’autonomia tributaria degli enti territoriali minori, in quanto elemento fondamentale del grado di autonomia politica e di autonomia finanziaria dei centri de-localizzati di governo e, dunque, della capacità delle fonti legali di intervenire nella determinazione delle fattispecie tributarie.
Abstract: In modern democratic constitutions there are provisions which expressly provide for the legal reserve in tax matters, which, in its original historical development, has assumed the essential function of protecting and guaranteeing a part of the State, deprived of the ability to determine taxation, against the whim of sovereign power. The current function of the legal reserve is very different from the original one and is linked to a logic of distribution of regulatory powers among State bodies, with a preference for Parliament (as an institutional place in which the confrontation between the various components of the national community, democratically elected, is expressed) with respect to the Executive (expression of the majority component only). The legal reserve thus assumes the function of a “procedural guarantee”, as it is intended to indicate the most guaranteed procedure with respect to the general public interest. In the Italian constitutional system, the choice of a “relative” legal reserve must be intended as a mediation solution with respect to the opposing needs of attributing only to Parliament the competence to regulate tax matters (as would have happened with the “absolute” legal reserve) or to completely exclude the intervention of the law (referring the exercise of tax power directly to the Executive). In this perspective, the “relative” reserve constitutes a form of balancing the powers of the State in order to ensure the best pursuit of the public interest of the national community. The scope of the legal reserve is also identified in relation to the importance assumed by the tax autonomy of minor territorial entities, as a fundamental element of the level of political autonomy and financial autonomy of the delocalized centers of government and, therefore, of the ability of the legal sources to intervene in the defenition of tax cases.